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留置是中华人民共和国监察机关在调查期间对渎职官员所采取的强制措施，其法律依据为《中华人民共和国监察法》。“留置”取代了中共纪检监察机关执行的“两规”及政府行政监察部门执行的“两指”，将以往的党权以国家法律执行，节约了司法资源。

含义

2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，根据中共中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。该决定称，“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”^[1]其中前11项措施属于转隶前的监察厅（局）、预防腐败局，及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职，以及预防职务犯罪等部门，行使调查权和侦查权时的措施。谈话、讯问、询问等措施此前法律依据便已明确。只有“留置”措施属于新权力^[2]。

“留置”的作用是取代“两规”、“两指”。各级监察委员会成立后，不但整合了资源，且实现了权力法律化，使原先处在法律之外的“两规”成为了《中华人民共和国监察法》规定的“留置”，党纪内的“两规”、法律内的“两指”统一被法律内的“留置”取代。而且监察委员会取证无需事后再走人民检察院，使司法资源的衔接更为经济^[2]。

2017年3月17日，首例监察留置措施由杭州市上城区监察委员会实施，涉案人员余某并非中共党员，涉嫌贪污^[3][4]。2018年4月1日，中央纪委国家监委官网发布消息称，贵州省委原常委、副省长王晓光涉嫌严重违纪违法，正接受纪律审查和监察调查。这意味着王晓光成了监察委员会成立后，第一名被采取监察留置措施的省部级官员^[5]。

2017年10月18日，中共中央总书记习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”^[6]

2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》详细规定了“留置”措施的适用条件、使用办法等：

• 第二十二条：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。”“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。”“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。”


• 第四十三条：“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。”“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。”“监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。”


• 第四十四条：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。”“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。”“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”


• 第六十条：“监察机关及其工作人员有下列行为之一的，被调查人及其近亲属有权向该机关申诉：（一）留置法定期限届满，不予以解除的；……”


• 第六十五条：“监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理：……（七）违反规定采取留置措施的；……”^[7]

两规与两指

1994年3月25日中共中央纪律检查委员会印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条规定：“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠。……（三）要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明；……”^[8]该规定简称“两规”，又称“双规”。

1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》第二十一条规定，“监察机关在检查、调查中有权采取下列措施：……（五）责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明；……”^[9]

1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，根据2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》修正的《中华人民共和国行政监察法》第二十条规定：“监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：……（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；……”^[10]

“两规”“两指”的问题

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，涉及人身自由的强制措施包括传唤、刑事拘留、逮捕、监视居住、取保候审等。但纪委办案不适用《中华人民共和国刑事诉讼法》，“两规”“两指”无明确的期限限制；不在第三方羁押场所（看守所）执行；审批走党内程序；律师不能会见，家属更不能会见；如判处有期徒刑，“两规”期间不能折抵刑期；纪委“两规”期间的讯问笔录不作为证据在法庭上使用^[2]。

“两规”“两指”措施给纪检监察机关办案带来便利，也是反腐败斗争的现实需要^[2]。但“两规”作为限制人身自由的措施，仅以党内条例为依据，缺乏法律依据，不符合法治精神^[11]。而且纪委取证事后还必须由人民检察院走程序，经人民检察院再“固定”证据，然后才能进入诉讼^[2]。

“两规”通常用於查處中共党员中的腐敗分子，但也有“两规”被违规使用在非党员身上的案例^[12]。“两指”可用來調查所有涉嫌違反紀律的人員，但通常只對非中共黨員進行。被“两规”的官員通常被從家或辦公室帶走，或在參加會議時被限制人身自由。通常規定的地點是賓館等地。被“两规”“两指”的人员未清楚說明事件前不能離開，變相成為軟禁。

对“两规”“两指”的规范

1998年，中央纪委监察部印发的《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》指出，“当前各级纪检监察机关采用”两指“”两规“措施存在一些不容忽视的问题。”该通知对“两指”“两规”措施的使用进行了规范。2001年2月19日《中共中央纪委监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》称，2000年12月中央领导曾对浙江台州纪检监察机关在使用“两规”措施过程中发生的一起严重违纪违法事件作出批示：“确实存在逼供信现象，需要引起十分注意，也要研究一些切实可行的措施。”该通知进一步规范了“两规”“两指”措施的使用^[9]

在此前后，1999年10月，全国纪检监察机关办案工作经验交流会议指出，使用“两规”“两指”措施必须按照党内法规和国家法律的规定进行。2000年1月，中共中央办公厅下发《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》，对正确使用“两规”做了明确规定。2001年出台的《中共中央纪委监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》，对“两规”“两指”措施的使用提出七项要求^[9]。

2005年5月底，中央纪委办公厅和中共中央办公厅先后下发文件（分别是〔2005〕7号和〔2005〕28号文件），主题都是“完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规’措施”，规定了措施适用对象，并第一次对“两规”时限加以约束，即“不得超过案件调查时限”。如延期则面临更严格的审批程序^[9]。

2012年，中央纪委印发《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》^[9]。

经过规范后，“两规”“两指”措施的使用有了比以往更严格的限制。“两规”只能由纪检机关使用。县级以上（含县级）纪检机关和地市级（含地市级）以上纪委的派驻纪检组，党和国家机关内设的处级以上（含处级）纪检组、国有大型企业、中共中央和国务院直属事业单位的纪委（纪检组）有权使用“两规”措施。县级以下纪委根据实际情况和需要认为确有必要使用“两规”措施的，应经县级以上（含县级）纪检机关批准并派人员指导。“两指”措施必须由县级以上行政监察机关决定，其他任何组织和个人包括调查人员个人均无权决定^[2]。

参考文献

参见

• 中华人民共和国监察机关


• 中国共产党纪律检查机关


• 
  双开（开除党籍、开除公职）


• 领导干部个人重大事项报告制度


• 
  中华人民共和国法律：《中华人民共和国监察法》


• 中国共产党党内规章：《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》